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国家所有 全民共享 世代传承 保护自然生态系统

  9月25日,中挪合作雅安地震灾后生态恢复及雅安大熊猫国家公园与水资源管理框架能力建设项目成果展示暨经验交流会在我市名山区召开。

  该项目是近年来中国与挪威发展合作领域较大的项目之一,由挪威政府援助,2016年1月开始实施。经过3年半的调研、科考,两国专家团队提出了大熊猫国家公园边界和功能分区优化以及栖息地生态修复、监测的技术方法和规范等建议,在宝兴建立生态恢复试验示范地,形成宝兴县生态旅游发展规划、大熊猫国家公园功能分区与管理框架研究报告等多篇项目区建议报告,项目成果及实践经验直接或间接地为国家相关政策的制定提供了参考。

  此项目分两个子项目,包括雅安大熊猫国家公园管理框架设计与能力建设、雅安宝兴河流域管理框架设计和能力建设。前者重点关注大熊猫栖息地恢复与建设,以及国家公园的管理机制构建;后者重点通过构建具有四川省甚至全国示范性流域生态环境管理体系,促进流域生态环境管理,实现该流域灾后生态恢复和生物多样性保护,并为全国小流域管理体系的构建提供借鉴与支持。

  会议现场,与会嘉宾对项目下一步发展与规划进行深入讨论,并围绕大熊猫国家公园建设、新时期水生态系统保护与修复、三江源国家公园实践探索经营交流等主题,进行演讲。

  我国新老水问题复杂交织,水旱灾害、水资源短缺、水环境污染、水生态损害等重大问题让水安全已全面亮起红灯,高分贝的警讯已经发出。基于此,保护与修复淡水生态系统是人类社会可持续发展的基础与重大任务,在推动我国生态文明建设迈入新台阶的新时期,要把水生态系统保护与修复摆在压倒性位置,全面适应治水主要矛盾变化,落实新时期水利工作总基调,全面深入推进水生态系统保护与修复。

  遵循绿水青山就是金山银山的发展理念,按照保护生态价值、提升生态价值、转化生态价值的思路,将水生态系统保护与生态价值保护提升与转化,纳入水治理与管理的目标体系,提出分区分类的水生态保护与修复目标,破解因生态保护修复目标缺位或指导性不足形成的不利局面,科学调整河湖治理与管理目标是关键。

  针对工程思维主导的规划、设计、施工、监测、管理等系列技术标准,已经成为推进水生态保护与修复工作的重大制约,需要按照新时期治水主要矛盾变化,系统审视技术标准中的不合理与不足,基于坚持保护优先的“预防原则”与“实践中学习”策略,形成调整人的行为、纠正人的错误行为的控制标准,按照生态保护要求对标准生态化改造与调整是关键。

  治——既要治“水”,也要治“盆”,落实既管好河道湖泊空间及其水域岸线,又管好河道湖泊中的水体。

  处理好水与经济社会发展及生态环境保护之间的关系,将本应该属于生态系统的水,还给生态系统,强化生态流量保障与监管是关键。

  处理好河湖水生态空间与生产生活空间的关系,把侵占的河湖水生态空间,还给河湖生态系统,强化河湖水生态空间管控与修复是关键。

  “4·20”芦山强烈地震对当地生产生活设施、生态环境和生态保护管理设施造成很大破坏,雅安大熊猫国家公园管理框架设计与能力建设,通过提供技术、政策和能力建设等支持,助推大熊猫国家公园体制试点建设,助力“4·20”芦山强烈地震灾后生态恢复重建。

  在完成项目过程中,工作小组开展了项目区生态系统服务及脆弱性、重要性的研究与评价,提出国家公园边界和功能区别的技术方法;对项目区灾后重建中生态恢复项目及历史上的植被恢复、植树造林等项目进行总结和树立,开展大熊猫栖息地生态监测、生态恢复技术研究与试验示范。

  采用问卷调查、打分卡、社区访谈、机构访谈等方法,调查分析各保护地在管理目标、管理机制、管理手段、管理人员配置等方面的特点和差异;结合国家公园体制试点的要求、国内外的经验和项目区的实际情况,从治理结构、利益分享、资金投入等多个方面,通过会议发言、信息专报、智库报告等形式,积极向上级部门和政策制定者提出政策建议。开展社区自然资源利用管理的调查,重点分析社区群众在国家公园建立以后资源利用方面面临的主要挑战、发展潜力与机遇;与当地社区、地方政府相关部门、各合作伙伴共同讨论的基础上,提出开发“熊猫友好产品”的思路,并制定研发工作方案,建立相应的合作伙伴关系。

  我们还开展了生物多样性保护和国家公园管理培训需求调查,制定能力建设方案,采用与合作伙伴联合实施项目、课堂讲授、考察学习等多种形式,开展保护管理能力建设项目。

  在成果方面,提出国家公园边界和功能分区优化建议,积极参与边界与功能区调整;提出栖息地生态恢复、监测的技术方法和规范,建立试验示范地。提出的有关国家公园管理框架、管控措施、生态红线等建议,不同程度反映到仍在不断修改完善的大熊猫国家公园总体规划及其他政策文件中,产生了积极正面的政策与社会效应。

  生态补偿,是以保护和可持续利用生态系统服务为目的,以经济手段为主调节相关利益关系,促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排。

  虽然我国环境保护取得较大进展和成效,但是环境污染、生态破坏的形势仍然十分严峻。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河七大水系总体为轻度污染,空气质量有待提高,生态问题突出;部分生态系统功能不断退化,物种濒危程度加剧。

  行政补偿是以上级政府或国家为实施主体、补偿主体,以财政补贴、生态基金、政策倾斜和人才技术投入等为手段的补偿方式。其中财政转移支出包括“纵向转移”“横向转移”“纵向与横向转移的混合”三种。

  市场补偿包括一对一交易模式及市场贸易。一对一交易适用的典型情况是流域上下游之间,下游地区支付上游地区保护和改善环境的投入。市场贸易则是指将生态利益产品化、市场化,通过统一的市场定价将生态产品在市场上进行流通。

  从被补偿者视角来看,可进行货币补偿、实物补偿、政策补偿、技术补偿。货币补偿包括补偿金、赠款、减免税收、退税、信用担保的、贴息、资金补偿等,用于提高生态效益等。

  实物补偿指补偿者运用物资、劳力和土地等进行补偿,解决受补偿者部分的生产要素和生活要素,改善受补偿者的生活状况,增强生产能力。

  政策补偿包括两方面内容,一是下级政府在授权权限内,利用制定政策的优先权和优惠待遇,制定一系列创新性政策,以利于本地区经济社会发展,人民生活水平的提高;二是上级政府直接给予的优惠政策,使受补偿地区经济社会的发展与其他地区保持实质上的公平。

  开展大熊猫国家公园管控分区与社区发展研究具有重要意义,包括推动大熊猫栖息地整体保护和系统修复,增强大熊猫栖息地的联通性、协调性和完整性,实现大熊猫种群稳定繁衍;加强生物多样性和典型生态脆弱区整体保护,打造国家重要生态屏障,维护国土生态安全;创新体制机制,解决好跨地区、跨部门的体制性问题,实现对山水林田湖草重要自然资源和自然生态系统的原真性、完整性、系统性保护;促进生产生活方式转变和经济结构转型,形成生态保护与经济社会协调发展、人与自然和谐共生的新局面。

  大熊猫国家公园应全部纳入生态保护红线进行管理,实行核心保护区和一般控制区“两区管控”,严格禁止开发性、生产性建设活动。已有道路两侧及大型设施的控制线按一般控制区管理。涉及现有各类自然保护地的区域,其管控措施按照现行法律法规和规划中更严格的保护标准执行,确保保护强度不降低。

  经批准,大熊猫国家公园核心保护区可开展管护巡护、科学研究、资源调查、灾害防控、退耕还林还草还湿、生态廊道建设、必要的科研监测保护设施、重大生态保护修复工程建设等7类活动。一般控制区在符合现行法律法规前提下,除国家重大战略项目外,仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。

  在社区发展方面,面临环境容量冲突、保护与产业发展冲突、保护与社区居民生计冲突等挑战,可从五方面予以解决。一、合理划定范围和管控分区,明确生产生活边界;二、制定产业准入负面清单、产业退出政策;三、生态产业扶持,入口社会建设;四、设置生态管护公益岗位、社会服务岗位,吸纳社区居民参与大熊猫国家公园野外巡护、森林消防、社区消防等工作;五、建立社区共建共管共享机制,制定统一的野生动物肇事补偿原则及标准,维护受损者利益。

  国家公园管理体制应创新自然资源资产产权管理制度,包括统一确权登记、明晰产权主体、统一行使所有权、非全民所有自然资源资产实行协议管理。

  其中,统一确权登记指按照自然资源统一确权登记办法,国家公园作为独立登记单元,依法对水流、森林、山岭、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。

  明晰产权主体,指国家公园等重要生态空间全民所有自然资源资产所有权代表行使主体,登记为国务院自然资源主管部门;由其行使或委托相关部门、省级政府代理行使。条件成熟时可逐步过渡到国务院自然资源主管部门直接行使。

  统一行使所有权指研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制。探索建立委托省级和市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。

  要创新自然资源使用管理制度,包括自然资源利用准入制度、自然资源利用经营制度、自然资源有偿使用制度、自然资源损害赔偿制度。

  要建立公园社区共建共管机制,探索全民参与共享机制。可引导当地居民、专家学者、企业、社会组织等积极参与国家公园设立、建设、运行、管理、监督等各环节,依托高等学校和企事业单位等建立一批国家公园人才教育培训基地,健全自然保护地社会捐赠制度;可建立健全志愿服务机制和社会监督机制,适时引入第三方评估制度,对国家公园管理进行评价考核;可在自然保护地控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动,构建高品质、多样化的生态产品体系,完善公共服务设施,构建公共服务体系。

  2018年10月29日,大熊猫国家公园管理局挂牌成立,大熊猫国家公园四川、陕西、甘肃三省管理局相继挂牌成立。《大熊猫国家公园总体规划》已编制完成,并通过专家论证,目前正在按程序报批。大熊猫国家公园相关管理办法、专项规划编制工作相继启动,国内外合作交流不断加强。

  下一步大熊猫国家公园的建设要遵循“保护第一、永续发展,创新体制、有效管控,统筹协调、和谐共生,政府主导、多方参与”的原则。

  一、依托现有机构整合组建大熊猫国家公园“管理局—省级管理局—管理分局—保护站”四级管理机构体系,构建归属清晰、权责明确、监管有效的国家公园管理体制,依法实行严格保护。

  二、研究制定大熊猫国家公园自然资源资产调查、监测、评估、管理等制度;制定特许经营管理办法,探索建立国有自然资源资产有偿使用制度;深入开展大熊猫国家公园规划区内农村集体耕地、山林等集体所有的自然资源资产赎买、托管、租赁或补偿等政策调研,维护自然生态系统的完整性。

  三、遵循大熊猫生存繁衍习性,以种群保护、栖息地修复和生态廊道建设为重点,促进大熊猫野生种群的繁衍和交流,有效复壮和扩大大熊猫野生种群,加强生态保护及栖息地修复。

  四、建立标准统一、管理统一、功能完善、智能高效的监测评估体系,制定大熊猫国家公园科学研究规划纲要,完善人才队伍体系,完善国家公园标志标识系统。

  五、按照绿色、循环、低碳的理念开展教育与体验活动,制定《大熊猫国家公园访客管理办法》,建立大熊猫国家公园生态体验智能管理体系。

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